楊建順
  《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》(以下簡稱《綱要》)提出45項改革舉措,讓人們看到法院依法獨立公正審判的曙光,值得予以高度評價。而要真正實現行政訴訟制度改革目標,則需要切實整備其內部環境和外部環境。
  中國行政訴訟在實踐中遇到“立案難、審理難、執行難”(以下簡稱“三難”)等突出問題,某些地方法院不願受理行政案件、不敢判決行政機關敗訴、生效行政裁判不能得到有效執行。“三難”問題長期難以解決,其中最重要的原因被認為是所謂“司法行政化”和“法院地方化”。於是,圍繞修改《行政訴訟法》而展開的相關討論中,不乏推進法院改革、擺脫地方干擾,以要解決行政訴訟“三難”困局的主張。尤其是《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)對深化司法改革作出全面部署後,理論界和實務界關於推進司法改革的共識得到進一步提升。
  《綱要》是對《決定》所作部署的具體落實,其中亦有探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度等推進和深化司法改革的舉措。但是,相關理解存在值得商榷的地方。提級管轄和指定管轄等管轄制度應當被定位為特殊管轄,其作用在於應對一般管轄法院不宜或者不能承擔個別行政案件審理和裁判的特殊情況,而進行臨時性補救。試圖將“與行政區劃適當分離的司法管轄制度”理解為“絕對”分離的一般管轄制度,尤其是以此作為解決“三難”問題的良方妙藥的觀點是不可取的。因為這種制度架構並不能有效根除行政訴訟的體制障礙,與行政審判體制改革的長遠目標相悖。修改行政訴訟法,完善行政審判體制,有助於增強法院依法獨立公正審理行政案件的能力,而要根除行政訴訟的體制障礙,則需要推進行政體制乃至黨政體制的改革,真正確立尊重法院裁判的行政自律和政治自律的責任體系。
  行政訴訟和行政訴訟法都有其客觀的界限。只有客觀認識應當和能夠由行政訴訟法調整的對象範圍,區分不宜或者無法由該法調整的對象範圍,並充分認識行政訴訟所需要的配套制度,切實提供相關配套制度的支撐,才能讓該法及行政訴訟制度發揮其應有的作用。推進和深化司法改革,需要有高度的政治智慧、科學的權力配置理論、豐富的制度建構經驗以及足夠的使命感和責任心。
  借鑒司法權界限論,有必要引入分層的理論。首先,需要將政治問題和法律問題區分開來;其次,應當將制度內問題和制度外問題區別開來,將法院改革事項與法律事項、法規事項等區別開來,並明確法院的規則制定權之範圍;再次,需要確認現行法規範和制度是否真的成為實現行政訴訟公平正義的障礙,做到充分利用現有資源,避免不必要的浪費;最後,應當將修法問題限定在保護“法律上的利益”或者解決“法律上的爭訟”,對例外考慮“事實問題”的情形予以明確規定。
  要根除行政訴訟的體制障礙,解決行政審判在獨立性和公正性方面存在的先天不足等問題,就應當在憲法和法律的框架下,科學界定行政訴訟和行政訴訟法的射程範圍,讓法院對應當且適於其審理和裁判的案件“說最後一句話”。正如《綱要》所指出:“讓審理者裁判,由裁判者負責,是司法規律的客觀要求。”應當尊重該客觀要求,確立正確的方法論和科學的行政訴訟制度,使敬畏和尊重法院裁判成為黨政機關及其成員的一種自覺和習慣。
  (作者系中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長)  (原標題:“讓審理者裁判”須整備行政訴訟環境)
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